國企改革靴子落地之後 新一輪改革將涉體制機制問題
國企改革“靴子落地”之後
文/《財經國傢周刊》聶歐
新一輪改革將更多涉及體制機制問題，也將觸及繁雜的既有利益藩籬。
9月13日，《中共中央、國務院關於深化國有企業改革的指導意見》公佈（下稱《指導意見》），各界熱盼已久的國企改革頂層設計方案“靴子落地”，國企改制重啟新一輪提速增效。
與上一輪改革“脫困”目標不同，這一輪改革將更多涉及體制機制問題，也將觸及繁雜的既有利益藩籬，且《指導意見》明確提出“2020年在關鍵性領域取得階段性成果，國企公司制改革基本完成，培育大批具有國際競爭力的骨幹國企”的目標，時間緊，任務重。
近幾個月以來，習近平多次對國企改革發聲，指出國企特別是中央管理企業，在關系國傢安全和國民經濟命脈的主要行業和關鍵領域占據支配地位，是國民經濟的重要支柱，“必須搞好”。李克強也多次強調國企改革的重要性和緊迫性。
“《指導意見》偏向於原則性、綱領性，後續配套文件會部署細節。”一位參與文件起草的人士稱，國資委[微博]會同財政部、人社部等花費兩年時間來制定多個配套文件，不少央企也參與瞭討論，個別領域會一企一策，“不能讓頂層設計流於口號”。
9月24日，國務院發佈《關於國有企業發展混合所有制經濟的意見》，一份重要的配套文件面世，改革進一步加速。
《財經國傢周刊》記者獲悉，最終定稿的配套文件數量可能超出此前外界預期，除薪酬改革、國企整合、防止國有資產流失等方面外，還會在企業社會責任、黨建工作、現代企業制度建立、電力領域改革、石油天然氣體制改革、東北國企改革等細分領域上做出部署。
自2013年醞釀起，幾經輾轉數易其稿，配套政策究竟要解決哪些問題、未來將建立怎樣的國資國企構架、部委間將建立怎樣的協調機制、備受關註的央企大整合又有何動作、廠辦社會等歷史包袱怎麼辦、市場化薪酬和人才流失怎麼解等一系列疑問，還有待回答。
可以預計，配套文件接下來將繼續選擇性公開，最早的一批應該集中在國企分類、員工持股等方面。基本政策已明確，關鍵就在落實，成敗也在落實。
五大問題導向
上一輪國企改革持續瞭數十年，期間爭論不斷，有觀點甚至認為新的改革將弱化國企地位，將國企與民企放到瞭對立面上，直至此次《指導意見》的發佈，才將諸多偏見逐個擊破。根據《指導意見》，國企與民企是相輔相成的，要堅持國企在國傢發展中的重要地位不動搖，堅持把國企做大做強做優不動搖。
《指導意見》全面、詳細地劃定瞭整個改革的方向和關鍵點，分析人士認為，後續關鍵配套政策，需要對如下問題予以明確回答：
一是如何使國有企業真正成為獨立的市場主體。
各界期待，堅持政企分開、政資分開、所有權與經營權分離，堅持權利義務和責任相統一，堅持激勵機制與約束機機制相結合的解法，讓國企依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束和自我發展。此間具體細則，有望在關於規范國企法人治理結構等文件中詳解。
二是如何以管資本為主加強國有資產監管。
專傢預計，針對於此，有望出臺關於國有資產監管方式轉變的文件，一方面要求國資委[微博]從管企業轉變為管資本，建立權力清單和責任清單“兩個清單”，並同時做到“三個歸位”，即將應由企業自主經營決策的事項歸位於企業，將延伸到子企業的管理事項原則上歸位於一級企業，將配合承擔的公共管理職能歸位於相關政府部門和單位。
另一方面，改革國有資本授權經營體制，改組組建國有資本投資、運營公司。並且，優化資本佈局結構，優化國有資本重點投資方向和領域。
目前，國資委旗下已經擁有國新控股、國開投、中國誠通三傢運營國資的公司，一些會逐步改制，也還會再組建新的公司。並且，經營性的國有資產將集中統一監管，會建立覆蓋全部國企、分級管理的國有資本經營預算制度。
三是如何防止國有資產流失，遏制腐敗。這其中，根據《指導意見》提出的完善“三道防線”、強化“兩類追責”，以及《關於加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》中提出的具體細則，空前強化國資委的監管職能。
四是如何通過改革激發活力。
對此，需要在薪酬改革、員工持股、功能分類定位等多個方面來出臺相應政策。例如，依法落實企業法定財產權和經營自主權，推動國企與市場深度融合以及建立領導人員分類分層制度、市場化選聘經營層、差別化薪酬等。鼓勵各類管理人員公開招聘、競爭上崗。
還有一個問題，是處理好國企改革與社會公眾的關系。
根據《指導意見》和財政部解釋，到2020年，國資收益上繳公共財政的比例將提高至30%，更多用於保障和改善民生，並劃轉部分國有資本充實社會保障基金，民眾將直接受益。
不僅如此，公眾對監督和改革的參與度也會提升。不僅國企董事會中會增設職工代表，還會實行全員績效考核和分級分類的員工市場化招聘制度，等等。
重塑運營和監管體系
有參與文件起草的人士介紹，這次的頂層設計方案橫到底、豎到邊，細節性超出想象，個別領域甚至會一企一策。
此輪國企改革的高度、深度和敏感度空前，配套文件的起草也難度空前，涉及國資委、發改委、財政部、人社部、證監會[微博]等多個部委，以及諸多體量巨大的國企，牽涉政府簡政放權和部門利益調整，也牽涉不同企業之間的矛盾，無異於重塑整個國傢的國資監管和運營體系。
《指導意見》明確提到瞭國企改革中的分類推進、完善現代企業制度、完善國有資產管理體制、發展混合所有制經濟、強化監督防止國有資產流失、加強和改進黨對國有企業的領導、為國有企業改革創造良好環境條件這七大方面。後續的配套政策，將會分別針對這七大方面中的主要問題，逐一出臺相關細則。
去年下半年，中央全面深化改革領導小組也相繼審議通過瞭《中央管理企業主要負責人薪酬制度改革方案》、《關於合理確定並嚴格規范中央企業負責人履職待遇、業務支出的意見》兩份文件，加之今年6月獲批的《關於在深化國有企業改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若幹意見》、《關於加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》兩份文件以及9月24日面世的《關於國有企業發展混合所有制經濟的意見》，“N”中已明確瞭至少五份文件。
除此之外，針對國企現代企業制度的建立，接下來應該還準備陸續出臺有關規范國有企業法人治理結構等文件，或將修改國有產權交易流轉監管辦法和實施細則。
針對國資運營和國資委定位等問題，或將出臺有關外派監事會、國有企業國有資本審計監督、國有資本投資、運營公司等文件。
國資監管體制方面也有望出臺配套政策。國企功能定位和分類、國企產業佈局和結構調整、國企資源重組整合等，也需要專門規范或規劃。
針對國有資產流失，除前述文件外，還或將出臺有關國企經營投資責任追究制度的政策，健全違法違規經營責任的追究體系。
針對廠辦大集體之類遺留問題和國企社會責任等，也需要專門的配套政策，且很可能根據國企現狀“一企一策”。
在薪酬改革、員工持股、央企分類考債務整合銀行有哪幾家核方面，預計也可能陸續出臺配套政策。
除前述領域外，電力體制改革、石油天然氣體制改革、鹽業體制改革等分產業的已出臺和待出臺改革方案，也是國企改革大棋局中不可或缺的組成部分。國企功能定位和分類、國企產業佈局和結構調整、國企資源重組整合等基礎性文件，還有國有資本投資和運營公司改組組建方案，等等。
同樣，一些分區域改革的文件也有望陸續面世，其中或包括針對東北地區國企改革的一些傾斜性政策支持，這從8月國務院印發的《關於近期支持東北振興若幹重大政策舉措的意見》的11個方面、130多項支持政策中，就可見一斑。具體上，東北國企改革或在員工持股、實施股權激勵等方面收獲“大禮包”。
此外，國資委目前還會同多個部門，深入研究各個行業協會在行業調研、謀篇佈局等方面如何發揮實質作用，改變“企業上報什麼項目，發改委就審批什麼項目”的“盲目”現狀，減少資源重復建設和產能過剩。
多位參與文件起草的人士告訴《財經國傢周刊》記者，在兩年多的起草過程中，配套政策數量由少積多，一些本非原計劃內的文件可能新增出臺，而一些原計劃中的文件也可能有所調整。
認識糾偏
《財經國傢周刊》記者瞭解到，從2013年至今，市場預期與國企改革方案的部分重點有所不同，甚至錯位。其中，央企大整合的方向和路徑、薪酬改革和員工持股改革、廠辦大集體這三大難點，市場認識的偏差尤甚。
在央企大整合方面，有關部門正在制定整體路線圖，規劃出可能的行業佈局和企業規模，而具體執行上，或因企業重組過程中的不同難題，調整路線圖上的時間表。目前，《指導意見》已經明確傳達出瞭“清理退出一批、重組整合一批、創新發展一批國有企業”的態度。
“關註大多投向瞭資本市場，這是必要的，但不是全部。”有國資專傢指出，人們誤以為央企資源整合就直指上市公司並購，或者就是簡單的大合並，但事實上卻並非如此。
以中國鐵塔公司為例，由中國移動[微博]等三大電信運營商出人、出力的“三集合”公司，註冊資本僅100億元，成立短短一年間卻為整個電信行業節約出超過500億元的成本。
不是簡單合並，而是拿出一部分共同的基礎業務來合作，防止壟斷。這種局部業務整合模式，接下來或將在交通等領域推廣。
9月2日，繼中遠集團和中海集團進入整合程序後，招商局集團與中國外運長航集團之間，也啟動瞭重組程序。兩者最可能的整合點，是倉儲和物流業務。
第二個認識誤差，在於薪酬改革和員青年創業貸款銀行超快速申辦方式工持股問題上。
根據有關部門調查，繼今年一季度實施國企主要負責人限薪以來，出現瞭前所未料的現象——核心高管仍兢兢業業，但中層官員卻大面積流失。究其原因，在於一部分企業“對文件會錯瞭意”，限薪紅線劃到瞭中層甚至基層。
一位鐵道系統的國企人士稱，問題的嚴重性可能超出預料，國企離職潮已經掀起，整個鐵道系統半年內流失瞭超過1000名員工，甚至一些金融類國企的中層幹部也表露瞭出走之意。其關鍵在於，一個人的離職帶走的不僅是一批團隊，還包括一片市場。“人才流失是最大的國有資產流失”。
《指導意見》的亮點之一，就在於明示“探索實行混合所有制企業員工持股，通過實行員工持股建立激勵約束長效機制”。優先支持的，是人才資本和技術要素貢獻占比較高的轉制科研院所、高新技術企業、科技服務型企業。
中國企業改革與發展研究會副會長周放生評價，此舉並非人人持股、平均持股，而是提出瞭人才資本的概念，這將影響到後續公司法的修改，影響企業註冊資本登記方式的進一步改革，意義重大。但是，《指導意見》沒有明確提出“分紅權”改革，是一大遺憾。原因在於“分紅權”不涉及改制，不涉及流失，也不涉及員工出資持股，更有利於調動骨幹員工的積極性。
至於廠辦大集體、廠辦社會這些歷史包袱，認識偏差更甚。
目前，一些國企仍存在諸多歷史遺留問題：一方面，離退休人員仍由企業管理，例如鞍鋼集團[微博]就還有約10萬離退休職工，不乏老少四代人依靠企業生存；另一方面，很多老國企仍管理著“三供一業”，即供水、供電、供汽和物業管理，甚至一部分企業的廠區和生活區的“三供一業”都還未分開，仍然在吃“大鍋飯”。
據測算，鞍鋼要消化其“廠辦大集體”，總成本高達110億元左右。在全國范圍內，僅“廠辦大集體”這一項改革，就須耗資逾2萬億元。
對此，《指導意見》明確提出，“要加快剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題，剝離國有企業職工傢屬區“三供一業”和所辦醫院、學校、社區等公共服務機構，繼續推進廠辦大集體改革，對國有企業退休人員實施社會化管理”。但是，其改革成本之巨、耗時之久、切入之深，長期以來都令人望而卻步，急需中央各部委和地方政府步調一致。
而這已絕非國資委一己之力可為。《指導意見》統一瞭長期以來部委之間的不同認識，尤其是財政支持，但落地到地方，還涉及到醫療、教育、就業等一系列沉重包袱，地方政府或許仍然會持“拒收”態度。
這即是說，《指導意見》及其後續配套政策，隻是萬裡長征剛剛邁步，對各方認識上、行動上的不斷糾偏，將長期持續下去。
新聞來源http://finance.sina.com.cn/china/hgjj/20151008/105723418050.shtml
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